Sistemul UE de comercializare a certificatelor de emisii: alocarea cu titlu gratuit a certificatelor trebuie să fie mai bine direcționată – Curtea de Conturi Europeană

Certificatele gratuite reprezintă și în ziua de azi peste 40 % din totalul certificatelor disponibile în cadrul sistemului UE de plafonare și comercializare a emisiilor de dioxid de carbon (ETS). Aceste certificate gratuite, distribuite sectoarelor industriale, aviației și, în unele state membre, sectorului energiei electrice, nu au fost bine direcționate. Pe lângă aceasta, viteza decarbonizării în sectorului energiei electrice a fost semnificativ redusă, afirmă Curtea de Conturi Europeană într-un raport special publicat recent.

Comisia Europeană trebuie să își actualizeze procedura de direcționare a certificatelor cu titlu gratuit, astfel încât să reflecte Acordul de la Paris și evoluțiile recente.

În principiu, în cadrul sistemului EU ETS, se stabilește un preț al emisiilor de dioxid de carbon și certificatele de emisii sunt scoase la licitație. Încasările obținute din aceste licitații reprezintă venituri alocate inclusiv pentru acțiuni în domeniul climei.

Sistemul ETS al UE utilizează certificatele gratuite pentru a descuraja delocalizarea activității întreprinderilor din UE în țări terțe cu standarde de mediu mai scăzute, dat fiind că aceasta ar reduce investițiile în UE și ar crește emisiile la nivel mondial. Acest fenomen este cunoscut ca „relocarea emisiilor de dioxid de carbon”.

Sectoarele industriale și aviația beneficiază de certificate alocate cu titlu gratuit, spre deosebire de majoritatea operatorilor din sectorul producției de energie electrică, întrucât se consideră că aceștia pot transfera costurile emisiilor de dioxid de carbon direct către consumatori. Cu toate acestea, în opt state membre în care PIB-ul pe cap de locuitor se situa sub 60 % din media UE, sectorul energetic a primit certificate gratuite pentru a permite modernizarea producției.

„Certificatele gratuite ar trebui să fie direcționate către sectoarele industriale cel mai puțin capabile să transfere costurile emisiilor de CO2 consumatorilor”, a declarat domnul Samo Jereb, membrul Curții care a condus auditul.

„În realitate nu se întâmplă însă așa. Sectoare care reprezintă peste 90 % din emisiile industriale sunt și ele considerate a fi expuse riscului de relocare a emisiilor de dioxid de carbon și beneficiază de volume importante de certificate gratuite. Dacă alocarea de certificate cu titlu gratuit nu este mai bine direcționată în viitor, UE nu va profita de toate beneficiile pe care sistemul ETS le-ar putea aduce în ceea ce privește decarbonizarea și finanțele publice”.

Curtea a constat că sectoarele producătoare de energie electrică care au beneficiat de certificate alocate cu titlu gratuit pentru a face investiții în vederea modernizării au înregistrat progrese mult mai lente în decarbonizare decât alte state membre. Investițiile au fost utilizate adesea pentru îmbunătățirea centralelor electrice pe lignit și cărbune superior deja existente și nu pentru a se trece la combustibili mai puțin poluanți, în special în Bulgaria, în Cehia, în Polonia și în România.

Curtea recunoaște că, pentru perioada 2021‑2030, Comisia a înăsprit regulile care se aplică sectorului energiei electrice.

Alocarea de certificate cu titlu gratuit pentru sectoarele industriale se bazează pe valori de referință corespunzătoare instalațiilor celor mai performante din fiecare sector.

Aceste certificate vor fi eliminate treptat până în 2030, dar nu și în cazul sectoarelor considerate a fi expuse riscului de relocare a emisiilor de dioxid de carbon, pentru care alocările nu vor fi reduse. Această abordare încurajează într-adevăr îmbunătățirea eficienței energetice, dar Curtea consideră că este necesară o mai bună direcționare. Sectoarele industriale considerate a fi expuse riscului de relocare a emisiilor de dioxid de carbon reprezintă în continuare peste 90 % din emisiile industriale din UE și nu se face nicio diferențiere între diferitele niveluri de risc, ceea ce permite tuturor acestor sectoare să continue să beneficieze de numărul total de certificate gratuite.

Curtea recomandă Comisiei Europene să direcționeze alocarea de certificate cu titlu gratuit pe baza expunerii la diferitele niveluri de risc.

Mai mult, sectorul aviației beneficiază de certificate gratuite, deși este în măsură să transfere costurile emisiilor de CO2 clienților. Curtea avertizează că acest lucru ar putea sprijini transportul aerian cu emisii ridicate de dioxid de carbon, în detrimentul transportului feroviar.

Din cauza direcționării deficitare, dispozițiile actuale înseamnă că majoritatea certificatelor gratuite nu vor fi reduse la zero până în 2030. Curtea susține că o distribuire mai bine direcționată ar fi combătut riscul de relocare a emisiilor de dioxid de carbon, ar fi redus profiturile neașteptate și ar fi îmbunătățit finanțele publice prin creșterea proporției de certificate scoase la licitație.

În cadrul EU ETS, sectoarele industriale, sectorul energiei electrice și aviația trebuie să obțină suficiente certificate pentru a-și acoperi emisiile de CO2.

Sistemul a fost creat în 2005 și, de la acea dată, emisiile per capita din UE au scăzut, dar rămân superioare mediei mondiale.

În primele două faze ale sistemului (2005‑2012), aproape toate certificatele au fost alocate cu titlu gratuit, numărul certificatelor distribuite fiind mai mare decât numărul certificatelor necesare pentru acoperirea emisiilor efective. S-a acumulat astfel un surplus de certificate.

În faza a treia (2013‑2020), această supra-alocare sistemică a fost eliminată în cea mai mare parte. Între 2013 și 2020, au fost alocate cu titlu gratuit peste 6,66 miliarde de certificate. Prețul certificatelor a fluctuat, dar a crescut de la mai puțin de 3 euro per tonă de CO2 echivalent emisă la circa 25 de euro.

Între 2012 și jumătatea anului 2019, statele membre au încasat venituri de 42 de miliarde de euro din licitații. Dacă ar fi fost scoase la licitație mai multe certificate pentru sectoarele industriale, statele membre ar fi obținut venituri suplimentare semnificative. Faza a patra a ETS se desfășoară între 2021 și 2030.

Curtea a analizat dacă certificatele alocate cu titlu gratuit au fost utilizate cu succes pentru modernizarea producției de energie electrică, dacă acestea au fost suficient de bine direcționate astfel încât să stimuleze reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră și dacă alocarea cu titlu gratuit nu a contribuit la creșterea acestor emisii.

În cadrul reuniunii sale speciale din iulie 2020, Consiliul European a invitat Comisia să prezinte o propunere de revizuire a ETS. Auditul nu a acoperit impactul pandemiei de COVID-19 asupra EU ETS.

Raportul special nr. 18/2020 al Curții de Conturi Europene, intitulat „Sistemul UE de comercializare a certificatelor de emisii: alocarea cu titlu gratuit a certificatelor ar fi trebuit să fie mai bine direcționată”, este disponibil în 23 de limbi ale UE pe site-ul eca.europa.eu. În ultimii ani, Curtea a publicat o serie de rapoarte pe tema energiei și a climei, care au abordat aspecte precum emisiile vehiculelor, energia solară și cea eoliană și sistemul ETS.